近日，在2020年中国国际服务贸易交易会的论坛上，北京市市长陈吉宁宣布了建立大数据交易所的消息。9月7日，《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》正式发布，其中一项重要的目标是成为“受到市场广泛认可的数据交易平台”。

几年前，大数据交易中心曾在全国各地崭露头角。2014年，全球首家大数据交易所落户贵阳；2016年，浙江大数据交易中心在世界互联网大会的举办地乌镇成立；同年，上海数据交易中心也宣告成立……

在数字经济快速发展的中国，随着人口红利逐渐消退，土地、资源等生产要素变得日益紧张，国家大数据战略应运而生，大数据红利将进一步释放。然而，经过最初的热潮后，2017年底以来，各地成立专门数据交易机构的热情迅速下降——直到去年8月中旬，才又有一家新的大数据交易中心揭牌。

据业内人士透露，目前大多数大数据交易中心并未真正开展数据交易。那么，当前数据交易市场的实际情况如何？近年来市场发生了怎样的变化？有哪些因素阻碍了数据交易市场的发展？为此，南都记者采访了一线数据交易中心的运营者、制度设计的参与者及相关专家。

形势转变：2016年成立六家，2017年骤降至零

2014年3月，“大数据”首次被写入政府工作报告，标志着中国大数据元年的到来。一时间，“大数据”成为社会各界广泛关注的话题。在政府的支持下，全国首个大数据交易平台——中关村数海大数据交易平台于2014年在中国“硅谷”中关村成立。同年12月，全球首家大数据交易所——贵阳大数据交易所成立，并于2015年4月14日正式运营。

2015年8月，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，从国家层面进行“大数据”的顶层设计；2016年，《十三五规划纲要》正式提出国家大数据战略。同年12月，工信部发布了《大数据产业发展规划（2016-2020年）》。

在此期间，全国各地共成立了13家大数据交易中心（平台），呈现出井喷之势。然而，2017年后，各地新增数量骤降至零。

直到今年4月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、资本、劳动力并列为关键生产要素，并提出了加快培育数据要素市场的愿景，大数据交易市场才再度显现活力。今年以来，天津滨海新区等地的政府报告中都提到要筹建大数据交易中心。8月11日，依托中国-东盟信息港的北部湾大数据交易中心在南宁成立。不久后，陈吉宁在服贸会上宣布了设立北京大数据交易所的消息。

根据《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》，北京国际大数据交易所将整合数据要素资源，规范数据交易行为，推动数据要素的网络化共享、集约化整合、合作化开发和高效化应用，引导数据要素向先进生产力集聚，助力北京产业升级和经济高质量发展。

中国信通院发布的《中国数字经济发展白皮书（2020年）》将我国的数据交易平台分为四种类型：第一种是以大数据交易所（平台）为代表，大多在运营上坚持“国有控股、政府指导、企业参与、市场运作”的原则，大多采取会员制，数据供需双方需成为会员才能交易。

第二种是以交通、电商、金融等领域为主的行业机构，如中科院深圳先进技术研究院北斗应用技术研究院和华视互联联合成立的“交通大数据交易平台”。这些行业的数据交易起步较早，数据流通更加便利。

第三种是以数据服务商为代表，如数据堂、美林数据等，这类主体对大数据“采产销”一体化运营，盈利性较强。第四种是以大型互联网公司建立的交易平台为代表，如京东建立的京东万象数据服务商城等。

作为最早一批成立的数据交易平台，各地的大数据交易所/中心的运营模式具有标志性意义。但从过去几年的情况来看，大数据交易产业的发展或许没有最初预期的那样顺利。

市场仍处于初级阶段：与最初设想差距大

被誉为大数据新兴产业旗帜的贵阳大数据交易所，在2018年之前曾公开过一些内部数据。据《贵州日报》报道，截至2018年3月，贵阳大数据交易所会员数量超过2000家，接入225家优质数据源，累计交易额突破1.2亿元，交易框架协议近3亿元，可交易数据产品近4000个。

但近日，南都记者在查阅多个省级政府批准成立的数据交易中心官方网站后发现，各家数据交易的动态、每月或每年的数据交易量等数据并未对外公开，仅有的公开报道也多限于各数据交易中心刚上线时的交易数额。“不公开的原因是因为基本上没有什么量。”有业内人士告诉南都记者。

位于江南水乡乌镇的世界互联网大会永久举办地，浙江大数据交易中心也选择在这里上线。但浙江大数据交易中心副总经理来磊认为，相比浙江大数据交易中心成立之初的定位与目标，现在已发生了很大的偏差。

浙江大数据交易中心于2016年9月26日正式上线。来磊介绍，“最初的想法还是做一个开放的独立第三方交易平台，数据供需双方的需求在这里匹配，我们有一定的定价权，使得数据更好地流通，产生更多价值。”但如今，“我们更像是一个数据应用或撮合类业务的服务商。”

按照最初的设想，作为第三方中介市场，交易中心会汇聚大量数据，然后会有买家和卖家在平台上选择自己想交易的数据。但现在，“大部分情况下，大家只是通过交易中心接触一些客户，交易过程本身并不依赖交易中心来展开，交易双方各自运行自己的模型。”他说。

数据撮合类业务则应用于一些更具个性化需求的场景。来磊举例说明，比如一些广告公司在数据方面有一些需求，但基于自身数据得到的分析结果不够精准。这时就需要交易中心在中间帮忙联系一些运营商，如联通、移动等，将广告公司的模型部署到运营商的数据环境中，最终得出结果并脱敏后，交易中心再将结果提供给广告公司。

与在市场上明码标价的定价方式不同，来磊介绍，在这种模式中，交易中心会根据运营商和数据需求方的成本核算来商定一个三方共同接受的价格。除此之外，交易中心还会提供一些增值服务，如帮助客户建立新的模型，拓展一些数据研发项目等。

同样，“上海数据交易中心也是与最初设想有些背离的状态”，华东政法大学数据法律研究中心主任高富平向南都记者透露，他全程参与了上海数据交易中心的制度设计过程。

上海数据交易中心成立于2016年4月1日。据他了解，上海数据交易中心目前仍处于小规模探索阶段，真正的数据交易并没有大规模开展。“目前他们主要会做政府数据开放的技术服务提供商。”高富平说。

对于全国各地大数据交易中心的整体情况，有业内人士告诉南都记者，“目前市场上仍在正式运营的交易中心，应该就是贵阳、上海和浙江（的几家），其他地方可能还保留一些，但大多数实际上并没有一个完善的团队支撑相关业务开展。”

中国信通院去年底发布的《大数据白皮书（2019年）》中提到，目前数据交易市场尚未成熟。来磊也认为，国内的数据交易市场还处于一个萌芽阶段。

信通院发布的另一份报告——《中国数字经济发展白皮书（2020年）》详细说明，数据确权、数据定价、数据交易等数据要素市场化、流通机制设计等方面仍然存在很多空白。

“开放数据中国”联合创始人及执行主任高丰表示，“从大局来看，整个市场依旧没有什么真正的交易，也没有探索出什么规则。交易的底层法律逻辑、商业逻辑其实都不清晰。”

在大数据交易产业停滞不前的背景下，可以看出，各地方政府对发展大数据相关产业的热情依然很高，如今年刚刚成立的北部湾大数据交易中心和规划中的北京国际大数据交易所。有专家表示，地方政府主要是希望通过发展大数据带动传统产业转型升级。

高富平也告诉南都记者，在这方面，政府比市场更积极。“政府和市场之间存在着巨大的信息不对称，政府想做业绩，企业当然也有商业需求，但目前最大的困难是法律上的不确定性。”他还表示，“说实话，目前法律人的认知落后于产业需求，对数据的理解还停留在传统信息层面。”

隐私保护困境：急需明确个人数据去标识化的标准

为什么2017年各地数据交易中心新增数量骤降至零？有业内人士认为，是因为网络安全法开始实施。

网络安全法第四十二条规定，网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息；未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。但是，经过处理无法识别特定个人且不能还原的除外。

来磊谈到，网络安全法出台后，交易市场实际上很难生存。“不包含用户隐私信息的数据在交易市场上的活跃度不高。”

除了基本法规外，2017年5月，最高法、最高检发布了《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了侵犯公民个人信息罪的定罪量刑标准，加大了国家刑法的执法力度，导致大数据交易产业的发展形势急转直下。

于是，浙江大数据交易中心直接暂停了原来的数据开放市场计划，转而从事数据撮合或应用服务项目。来磊说，对于商业性质的数据流通，各方都希望等到国家政策更加明确后再进行。

高富平也指出，在这种情况下，由于数据交易的合法性还面临许多不确定性，大多数政府背景的数据交易中心选择不再冒险，他们“不想做第一个吃螃蟹的人”。

根据现行法律，如果还想继续做数据交易也不是完全不可能。目前还有两种合法性标准：第一，是获得用户的同意，并在数据交易和共享环节再次单独授权；第二，是完成个人数据的匿名化，按照网络安全法的要求，经过处理无法识别特定个人且不能还原。

但上海交通大学数据法律研究中心执行主任何渊分析，在业界，这两种途径都不能完全行得通：对于获取用户同意这种方式，可能会大幅增加企业的合规成本；对于第二种方式，目前只能做到去标识化，还无法实现匿名化。

他认为，匿名化的要求——经过处理无法识别特定个人且不能还原，在技术上是无法实现的。因为去标识化的数据再与其他数据匹配，有可能还能识别到特定个人。他提出，对于大数据交易中心来说，目前最需要的是明确去标识化的标准，来磊也持有同样的观点。

对于以上两种合法性标准，高富平也认为，这两个标准只满足形式上的保护，本质上不具备可操作性。

他提出，数据流通的合法性应该解释为——预防数据流通风险（风险可控）与对个人本质性保护（强化同意）。他同时强调，对个人的本质性保护要求强化同意，即不能只是一个概括性的同意，必须具体明确。

此外，何渊还表示，目前让数据流通起来的瓶颈问题是底层法律法规还未完全理顺。一方面，本应作为最后一道防线的刑事处罚（侵犯公民个人信息罪）却冲在了前面，正常情况下，“只有当民法和行政处罚处理不了问题的时候，才会用到刑法”，他指出，目前的做法会让整个行业收缩，因为对于很多公司来说收益远大于刑事风险。

另一方面，民法在这方面的规定还不够明确，民法典只是重复了网络安全法的一些规定，而个人信息保护法尚未出台，对违法违规企业的行政处罚、法定责任界定还不明确。

对于底层法律如何完善这个问题，高富平认为，让数据流通起来不仅仅靠赋权就能解决，也不是个人信息保护法能完全解决的，而是需要从社会整体观念上去考虑，“而不是民法只谈民法的事情，刑法只谈刑法的事情。”

定价困境：涉及多方主体，利益分配机制不成熟

哪些数据需要在数据交易中心交易？业界的做法和专家的看法有所不同。

高富平说，“贵阳大数据交易中心的数据很多都来源于政府和各个国有垄断企业，即将政府、企事业单位的数据堆在一起，然后交给大数据交易中心。”他认为，这些数据到底能产生什么价值、能否作为大数据分析的原料、是否适合交易，“他们其实没有想明白”。

他认为，数据交易的主要功能应该是支撑大数据分析，如作为人工智能训练的数据库。基于这样的定位，被交易的数据必须是原始的、持续供给的、可分析利用的、可匹配的、以及关乎特定主体的，应该是描绘一个具体对象的数据，可以是人、物或机器，如某个用户在某个App上的用户画像。

其次，数据交易的难题还体现在定价上。

目前，各数据交易中心都没有形成稳定的定价机制。“如果在数据使用目的、边界和服务对象不明确的前提下，数据的价格很难形成产品化的定价，我认为这是交易中最大的问题。”高丰表示。

此前，贵阳大数据交易中心前执行总裁王叁寿也曾向南都记者表示，现在讨论交易价格是个伪命题，因为数据交易不在于价格，而在于供需关系，不存在所谓标准价格。“比如我卖航空数据给你，你肯定不会买，你的心思价位就是0；但是物流公司需要这个数据，他们可能认为值1000万元。”他说。

高富平则表示，决定数据价值的因素有两个：一是原始数据，二是谁把数据转化为可用数据。而且由于卖数据的人、提供数据的人其实不知道数据被使用后会产生什么价值，数据的价值很难事先评估。

因此，他认为，数据的价值发现不在于供给方，而在于需求方，“这也是数据交易和传统物品交易的一个重大区别”。

此外，在数据产生价值的过程中，至少会涉及三个主体来决定数据的最终价值：一是原始数据提供者，二是处理成可用数据的加工者，三是数据分析者。因此，在高富平看来，确定这三者的利益分配机制也是一个很大的问题。

“现在的供需关系不透明，比如运营商会有一个价格体系，但每个运营商都不一样。”来磊认为，“如果数据交易市场要真正做起来的话，这些都需要透明化。”

数据确权困境：仍是全球难题，统一确权难

除了数据交易的商业逻辑和个人信息保护的法律规则外，对数据进行确权也是一大难题。

高富平表示，确权是任何资源市场化应用的前提，没有权利就没有交易，市场交易就是权利的交易。

据贵阳大数据交易中心官网介绍，该中心提供大数据确权服务，通过交易中心的数据平台，尝试登记数据所有权，然后对数据使用权等进行公开竞价，以实现数据的登记确权及变现。可以看出，作为一种交易的生产要素，数据的所有权和使用权是需要明确的。

民法典和数据安全法草案相继出台，清华大学法学院院长申卫星曾向南都记者表示，数字经济发展最核心的问题仍然是数据性质和权属问题，“遗憾的是，民法典和正在征求意见的数据安全法都未作出回应。”

数据所有权问题是一个全球性难题。有专家认为，个人数据权益不仅包括自然人的个人数据权益，还包括数据企业对个人数据的权益；也有专家认为，个人数据权的权益主体限于数据主体，即自然人；还有专家认为，数据权益是一种流动性权益，所有权远没有使用权重要。

结合爬虫问题的司法认定不明确、个人信息是否有所有权还有待商榷等问题，北京理工大学副教授洪延青曾在一次沙龙演讲中表示，“我对数据统一确权的途径持一个很悲观的态度”。他认为，在一个生态系统内达成的安排，在另一个生态系统中可能不成立。“很可能是以部门立法和部门理论的方式，我个人认为这样比较有希望。”

由于目前法律上的不确定性，一线数据交易市场的实践注定困难重重。

2017年5月，浙江大数据交易中心曾推出数据确权平台。据介绍，该平台主要用于保障数据所有权人的权益，并为数据记录者和数据存储者建立数据银行，保障数据资产交易的安全合法转移。

但来磊告诉南都记者，“在做了几单后发现，当地企业对这个平台的认可度似乎不是很高。”在他看来，一方面，数据交易中心层面的确权没有太多法律效力，并不能为数据供需双方提供担保；另一方面，由于不是独立第三方的认定，确权结果的权威性也得不到保证。

不过，高富平提出，虽然确权是市场化应用的前提，但“现实一点来说，只要承认数据现实控制的现状，对这个现状予以保护，并赋予合法数据控制者以允许他人使用或提供他人使用的权利就可以了。”